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融资租赁与PPP模式结合的可行模式、风险与挑战
发布时间:2016.11.22 来源:互联网 浏览次数:
 

自财政部2013年发表《推广PPP:贯彻十八届三中全会精神的一次体制机制变革》一文,为PPP模式奠定前期基础;到2014年发改委43号文的颁布,为政府与社会资本的联姻拉开序幕;再至今年8月发改委明确PPP的重点发展领域和职责分工,PPP模式已愈发获得政府机构的青睐。而在刚刚结束的G20中,“习奥会”也将PPP模式的深化合作纳入成果清单,这无疑为PPP这个概念掀起了又一轮热潮。

虽然PPP的热度日益攀升,然而在我国,将融资租赁运用在PPP项目中的实践却寥寥可数,这一模式仍处于探索阶段。

一、PPP定义与分类

PPP模式(英文:Public—Private—Partnership的缩写),是指政府与私人组织之间,基于某些公共物品和服务,彼此之间形成一种伙伴式的合作关系。其核心在于将最终承接主体的比较优势和相应风险进行匹配,形成社会资源的优化配置,以此降低由于信息不对称造成的外部性成本,从而提升社会整体福利。

PPP模式是一个极其广泛的概念,其包含的实现形式多达数十种之多,结合中国的国情,一般将其分为三大类:外包类、特许经营类及私有化类。

外包类PPP包含整体式外包和模块式外包两种主要类型,其中模块式外包又划分为服务外包和管理外包两种形式;特许经营类PPP是当前中国讨论得最为广泛的一种模式,主要形式有BOT及TOT两种;私有化类PPP根据私有化程度不同,可以分为完全私有化和部分私有化两种。

二、融资租赁与PPP的契合点

(一)政策环境

自2014年后,PPP模式在全国范围内的推进逐渐加速,截止2016年7月末,PPP入库项目10170个,入库项目投资金额超过12万亿元。而去年国务院68号、69号文提出的“租赁公司可以参与地方政府的PPP项目”,则为融资租赁与PPP模式的结合夯实了政策基础。

(二)行业布局

在行业布局上,PPP项目落地行业主要集中在交通运输、能源、农林业、水利、环境保护、医疗健康、重大市政工程以及公共服务等方面,市场上主流的融资租赁公司也在积极布局上述行业。

(三)融资需求

在融资期限上,由于PPP项目建设及后续运营期限较长,需要长期资金匹配,而融资租赁产品的主要优势之一就是期限长,可以满足项目建设及运营中资金链的安全和流动性需求。另外,融资租赁资金的用途宽泛灵活也是另一大优势。

三、融资租赁服务PPP的可行模式

(一)外包类

外包类PPP项目一般是由政府投资,社会参与主体承包整个项目中的一项或几项职能,例如只负责工程建设,或者受政府之托代为管理维护设施或提供部分公共服务,并通过政府付费实现收益。
对于服务外包和管理外包类PPP,其合同年限普遍较短,大多在3年左右,其中大部分还采用每年续签的方式,且合同中对双方的责任义务和付款计划均进行了明确说明,因此较为适合开展商业保理模式。这类PPP一般涉及设备维修、环卫清扫等,其费用预算在总财政预算中占比不高,且属于刚性支出,因此还款来源也具备较高的稳定性。具备一定品牌和成本优势的融资租赁公司可先着眼于资质较好的政府机构,待模式成熟后,再向资质一般的政府机构下沉。

而对于整体式外包类PPP,其中的DB和DBMM模式不具备明确的合同期限,O&M和 DBO模式虽然有明确的合同期限,但普遍较长,多为8年以上,且社会参与主体往往需要承担工程延期和费用超支的风险,因此短期内不建议融资租赁公司介入。

(二)特许类经营

特许经营类项目需要私人参与部分或全部投资,并通过一定的合作机制与公共部门分担项目风险、共享项目收益。该模式下,政府机构能控制项目的所有权,又能提高服务水平,因此,受到政府机构和私营部门的极大关注。

在BOT模式中,因银行对于特许经营权作为质押品的认可度不高,较难获得贷款,故较为适合融资租赁公司介入。由于BOT模式在项目建设期需要较大的资金投入,因此更适合开展直租模式,以此满足社会参与主体设备采购或不动产建设中原料采购和部分工程费用支付的需求。同时,在项目在建期内,融资租赁公司还可在还款方案中加入宽限期以减缓建设期内承租方(社会参与主体)的资金压力。自2016年5月全面营改增实施,直租模式下的租息明确可以进行增值税的进项税抵扣,从而进一步降低了承租方(社会参与主体)的税务成本。

对于TOT模式来说,由于其往往是对已存在的公共基础设施进行更新、扩建,且需要社会参与主体先行垫资,因此更宜开展回租模式。但目前该模式存在较大的法律瑕疵,一是由于再次更新的实施不包括在契约中,这便为新添加设施的建设和运营带来困难;其次是变更契约可能增进成本和费用;第三是政府需要比较复杂的契约管理程序,建议融资租赁公司在实际操作中,通过合同条款对上述瑕疵进行明确,并增设社会参与主体或第三方担保等增信措施,以对冲现存的法律风险。

(三)私有化类

私有化类PPP大多为永久型合同,需要社会参与主体负责项目的全部投资,在建设完成后,可通过向用户收费收回投资实现利润。

对于完全私有化PPP,因社会参与主体享有长期的所有权和经营权,故融资租赁公司可通过分成租赁和股债联投的方式介入,在持有稳定回报的同时,再获取一定的升值回报。
而对于部分私有化PPP而言,因其一般要求政府持股并处于控股地位,难免在实际的运营过程中对社会参与主体和融资租赁公司的决策效率造成阻碍,进而影响其服务水平和经营效率。较之政府机构,融资租赁公司在司法纠纷中处于弱势地位,故短期内也不建议融资租赁公司介入该类PPP项目。

四、面临的主要风险与挑战

(一)政府信用风险

政府信用风险是指政府机构不履行或拒绝履行合同约定的责任和义务而给项目带来直接或间接危害的风险。在长春汇津污水处理厂、廉江中法供水厂等PPP失败案例中,均是由于政府机构单方面违约,而导致社会参与主体利益受损,使其最终被迫退出。

(二)法律风险

在中国当前发布的PPP相关法规中,对PPP项目合同出现争议后使用何种诉讼方式,定义不够清晰。财政部和发改委的相关文件中都分别规定:合同争议,可通过仲裁(解决民事争议的方法)或民事诉讼的方式解决,但六部委今年4月发布的《特许经营办法》却未对此提出明确说明。一旦发生法律纠纷,社会参与主体很难以违约为由提出诉讼,并让政府的行为受到法律法规的有效约束。

(三)项目收益风险

在通过直租、分成租赁、股债联投等方式开展融资租赁业务时,租金还款的稳定性将在很大程度上取决于PPP项目的运营状况。在以往实施的PPP案例中,就曾经发生过政府或其他投资人新建或改建其他相似项目等情况,此举在较大程度上影响了现存项目的运作经营,进而导致社会参与主体利益受损。此外,市场需求变化、收费标准变更等因素,也将会对PPP项目的运营状况造成影响。

虽然PPP的前景十分广阔,但当前诸多的阻碍和掣肘在短期内仍难以得到突破,如司法定位较为模糊,诉讼方式不明确,又如政府地位较为强势,利益分享和风险共担机制尚不健全等。不过幸运的是,我们已经了解到相关部门正在就PPP项目落地工作展开调研,相信随着PPP项目的巨额融资需求的推动和相关法律制度逐步完善,融资租赁在PPP项目中会有更大的发展空间,融资租赁公司也会创新更多适合PPP项目的产品。

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